Las Lecciones de China

Por Dani Rodrik. Septiembre 2006

¿Qué puede aprender América Latina del éxito fenomenal de China de los últimos 25 años? En este breve artículo, basado en una selección de textos efectuada por ClubMacro, se condensa la opinión de Dani Rodrik, un reconocido profesor de Harvard para quien el éxito de los países asiáticos reside en el enfoque explícitamente productivista de sus políticas económicas, que contrapone al fracaso de las políticas pro mercado aplicadas en A. Latina.

El desempeño de A. Latina y China

El desempeño latinoamericano entre 1960 y 1980 fue muy respetable. La región creció más rápidamente que el Sur de Asia y estaba a la zaga del Este de Asia (incluyendo China) por sólo medio punto porcentual. Luego sobrevino la década perdida de los ochenta. En los 90s las reformas emprendidas por América Latina fracasaron en el intento de aumentar la tasa de crecimiento de la región más allá de 1% anual, que es menos que la tercera parte de la tasa de crecimiento anterior a 1980 y 5,4 puntos por debajo del Este de Asia en el mismo período. El hecho que América Latina creció bastante rápido antes de los ochenta es una muestra de que la región es capaz de un crecimiento satisfactorio, pero también señala la paradoja que creció más rápidamente en los 50s, 60s y 70s bajo políticas peores.

Por el contrario, el ascenso de China es casi milagroso: la economía en su conjunto aumentó a tasas que muchos economistas hubieran considerado inimaginables hace tres décadas. El cociente de exportaciones respecto del PBI aumentó de virtualmente cero a casi 30 por ciento y su participación en las exportaciones mundiales alcanzó a 6 por ciento. ¿Qué explica este desempeño? Suele pensarse que China era un gigante dormido que se despertó por una buena dosis de reforma económica de libre mercado. Sin duda, el rol de los mercados como guías, o más precisamente, el énfasis puesto en los incentivos privados desde 1978 no pueden subestimarse. Pero adjudicar el desempeño de China a la liberalización económica es confundirse y perder su esencia. China desconoció muchas reglas convencionales: reformó en el margen y no de raíz; no privatizó, se abrió paulatinamente; controló severamente la inversión en el país, y así sucesivamente. Si fuera tan sólo cuestión de liberalizar la economía, a América Latina le hubiera ido mucho mejor.

El enfoque productivista

Lo que distingue a los países asiáticos es el enfoque explícitamente productivista de sus políticas económicas, entendido como la perspectiva de los diseñadores de política económica y líderes políticos de ocuparse en primer lugar de la salud de los productores reales: las empresas, industrias y sectores económicos.

En este enfoque no se considera una virtud que el Estado mantenga distancia del productor. Por el contrario, las autoridades interactúan intensamente con ellos: les toman el pulso, los escuchan, responden a las necesidades planteadas. Conducen las políticas monetarias, cambiarias y financieras pensando en el sector real (y no en las variables nominales). Cuando hay conflicto de objetivos, las variables de ajuste no son el empleo, el producto y la actividad real; son el tipo de cambio y las políticas financieras consiguientes (es decir, impuestos a las actividades financieras y otras restricciones a los flujos de capital). Finalmente, las autoridades no descuidan la estructura de producción: computer chips are not the same as potato chips. El mejoramiento de la estructura de producción y las capacidades tecnológicas locales no se deja a las fuerzas del mercado. Son objetivos públicos prioritarios.

Por el contrario, muy diferentes fueron los principios rectores de la política económica latinoamericana implementados en el último cuarto de siglo. Las políticas de consenso de los ochenta y noventa sostenían que el objetivo más importante era liberar los mercados. Una vez alcanzada la estabilidad de precios e instituidas reglas de libre comercio, las economías responderían vigorosamente. Los mercados libres adjudicarían los recursos escasos a sus mejores usos y cuanto menos interfiriera el gobierno en este proceso, mejor. Las estructuras productivas resultantes serían eficientes y por ende lo mejor que podía alcanzarse. Política industrial era mala palabra. Para evitar inflaciones futuras los bancos centrales debían ser independientes y relativamente despreocupados de la actividad real. No podían plantearse objetivos de tipo de cambio basados en variables reales. Los controles de capital eran ineficaces e incentivaban la corrupción con lo cual no deberían utilizarse.

Una diferencia importante entre este enfoque y el productivista es que el último tiene en cuenta una cuestión fundamental del crecimiento económico: que aquello que un país produce determina su salud de largo plazo . Por ello, dar forma a la estructura de la producción se convierte en un objetivo destacado, no una cuestión secundaria ni librada al libre juego de oferta y demanda.

El rol de las políticas públicas

¿Qué tipo de política pública es la que mejor se adapta al enfoque productivista y permite promocionar actividades no tradicionales transables internacionalmente?

La subvaluación de la moneda suele ser un instrumento muy potente. Un tipo de cambio competitivo aumenta la rentabilidad de todas las actividades transables internacionalmente sin distinción alguna y lo logra sin generar los costos fiscales ni de corrupción que generan las políticas industriales selectivas. Por esa razón, quizás un tipo de cambio subvaluado sea la mejor política industrial que pueda adoptar una economía de bajos ingresos. Es muy llamativo que casi todos los países que crecieron rápidamente en las últimas décadas lo lograron con tipos de cambio débiles. Los tipos de cambio sobrevaluados desalientan el crecimiento y dejar flotar el tipo de cambio para responder a los flujos financieros e inclinaciones del mercado es, desde una posición productivista, una mala política pública.

Por otro lado, los países disponen de un abanico de políticas para dar forma a su estructura industrial. China utilizó estratégicamente las políticas de inversión extranjera directa para estimular capacidades domésticas en la electrónica de consumo, uno de los sectores que explica la fuerte expansión de las exportaciones chinas. Este país recibía de buen grado la inversión extranjera en ese sector pero a menudo requirió como condición que los extranjeros se embarcaran en joint ventures con empresas locales (públicas). Debido a ello, la industria de electrónica china tiene empresas locales muy fuertes que prosperaron bajo la tutela del Estado con tecnología transferida de sus socios extranjeros.

También en América Latina la ingerencia del Estado ha sido un factor clave para el éxito de las exportaciones no tradicionales más importantes. Ejemplo de ello son la siderurgia, la aviación y la industria del calzado en Brasil, el cultivo del salmón, la vitivinicultura y la forestación en Chile, la industria automotriz y de sistemas en México. Sosteniendo estas historias exitosas se encuentran a menudo políticas industriales, I&D públicas, apoyo sectorial, subsidios a las exportaciones y acuerdos arancelarios preferenciales.

Pero por encima de cualquier política pública en particular lo más importante del fenómeno chino es la mentalidad productivista que, como se señalara antes, implica ocuparse en primer lugar de la salud de los productores reales: las empresas, industrias y sectores económicos . Es más probable que esté dispuesto a solucionar problemas de la producción un gobierno con perspectiva productivista que un gobierno que supone que todo hombre o mujer de negocios que se acerca pidiendo ayuda es un truhán.

El presente es una selección de textos efectuada por ClubMacro del articulo “Nuevos enfoques en la economía mundial” cuya versión completa puede consultarse en el Boletín Techint 318 ( www.boletintechint.com ).